PFI模式与公共项目投资

──温岭市政府融资新模式探索

王  萍

摘 要：私人部门参与基础设施、公共产品和服务的方式，可以克服传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端，同时也解决了公共项目投入资金不足的问题，这种新的融资模式叫做PFI。本文旨在通过对PFI的特点介绍，以及优点的分析，阐述温岭市引入PFI融资新模式的可行性路径。

 关键词：PFI模式 公共项目投资 政府融资

一、问题的提出与意义

从某种意义上理解，城市化的浪潮就是对城市文明和舒适的物质生活的向往，就是对城市物质载体——基础设施和公益设施的追求。而城市的基础设施和公益设施属于城市的公共项目，按传统的经济学理论，公共物品具有非排他性和非竞争性的特点，公共产品和服务应当由政府公共部门提供，理论上认为私人部门提供公共产品是低效率的，实践中也排斥私人生产公共物品。长期以来，我国的城市基础设施国有投资处于绝对优势，采取的是国家立项、财政拨款、银行融资、政府主管、行业主管部门建设施工、管理所养护的运营机制。但是，由于随着经济的发展政府的财政支出负担越来越重，资金和资源的匮乏与社会的进步和城市的发展的矛盾越来越突出。

温岭市的城市化进程也存在着项目建设与资金供给之间的矛盾，而且随着社会经济发展水平不断提高，两者之间的矛盾日益突出。尽管近年来市政府不断地通过国投公司发行企业债券、利用国投公司及其子公司的融资平台等方式来融通资金，以弥补建设资金缺口，但仍跟不上其投资增幅，远不能满足公共项目的投资需求。公共项目建设资金短缺已成为制约温岭市城市发展、影响人居环境提高的首要因素，同时城市建设的低效率和高消耗以及严重的腐败问题也亟待解决。

与此同时，温岭市丰厚的民间资金则由于缺乏相应的投资渠道而只能投资于楼市、房市和股市，因此，温岭市于20世纪90年代末就提出了利用民间资本进行城市建设的设想，BOT、BT等方式越来越多地应用于温岭市的公共项目建设，积极了大量的利用民间资金建设公共项目的经验。

BOT模式和BT模式是目前温岭市应用最为广泛的项目融资模式，但这两种模式存在投资人介入时间比较晚、项目融资前期工作周期过长及投资各方利益冲突大等缺点，难以非常有效地解决公共项目建设资金及效率问题，尤其是BT项目，仅仅把项目建设资金的支付时间延后了几年，过几年政府仍然面临着支付大额建设资金的难题。另外，由于国家对政府融资平台的清理力度不断加大，地方政府融资面临着越来越大的困难，所以，探索新的融资模式，解决公共项目资金问题，已经成为非常迫切的问题。

近年来，上海等地一改原来全部由政府负责提供基础设施的传统，采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式，在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端，同时也解决了公共项目投入资金不足的问题，这种新的融资模式就叫做PFI。

引入PFI概念的目的是为了使私有资金和公共项目更好的结合，明确和规范政府在私有资金建设项目中的角色，提高私有资金的利用率和政府的管理水平。积极探索PFI融资模式，有利于解决温岭市日益突出的政府投入资金不足导致的公共产品及服务不足的问题。

二、PFI的相关知识介绍

（一）PFI的定义

PFI（Private Finance  Initiative）是指政府应用民间资本进行公共工程项目的开发与运营，以公共项目的特许开发权，由项目公司按照市场机制组织公共项目运作。政府采用PFI目的在于获得有效的服务，而并非旨在最终对设施的所有权。公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款。在合同结束后，有关资产的所有权按照合同条款规定或者留给私人承包商，或者转交给公共部门。这是一种私人融资模式，是继BOT之后的又一优化和创新的公共项目融资模式。

PFI的优势在于可以利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目投资、开发建设与经营，政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权的形式出现。

（二）PFI的特点

虽然PFI来源于BOT，也涉及项目的“建设—经营—转让”问题，但作为一种独立的融资模式，与BOT相比，它还具有以下几个特点：

1、项目主体单一。PFI的项目主体通常为本国民营企业的组合，体现出民营资金的力量。而BOT模式的项目主体则为非政府机构，既可以是本国私营企业，也可以是外国公司，所以，PFI模式的项目主体较BOT模式单一。

2、侧重于功能目标。与BOT提交的是具体工程不同，PFI模式下政府只需要提出具体的功能目标，而对如何实现最终的产品或服务，PFI合同一般不做具体说明，比如只会提出总体要求建一条新的公路，解决交通拥挤问题，会提出几套方案，而不会具体指定，最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定。

3、处理方式灵活。PFI模式在合同期满后项目运营权的处理方式也比较灵活。如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，则可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权，这是在前期合同谈判中需要明确的；而BOT模式则明确规定，在特许权期满后，所建资产将无偿地交给政府拥有和管理。

4、实行全面的代理制。作为项目开发主体，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构，而项目建设及主要的运营则由公司负责。而PFI公司可以不具有开发及营运能力，在项目开发及运营过程中，通过各种代理关系，以确保项目开发安全有效实施，而这种全面的代理关系更有利于充分利用社会资源，提高公共项目的资金利用效率。

(三)PFI的优势分析

基于以上特点，PFI模式具备了其他融资模式(如BOT)所不具备的优势，主要表现在以下几个方面：

1、适用领域广泛。PFI模式不仅可以应用于经营收益性的城市基础设施，还可以用于非营利性的城市基础设施。在英国、日本、加拿大等PFI模式适用比较普遍的国家，PFI广泛运用于交通运输领域、卫生保健领域、教育文化领域、行政设施领域、情报信息领域、国防领域，及其他方面。而BOT项目只适用于经营性的城市基础设施。

2、融资渠道拓宽。实行PFI模式，一方面会有大量的私人资本涌入，能够广泛吸引经济领域的非官方投资者参与公共物品的产出；另一方面，政府一年要建成的项目，一年要付的钱，分十年甚至几十年来给付，等于分期付款，减轻了当前的财政负担。如果政府将所有的基础设施投资分摊到项目整个寿命周日期，将可以大幅度增加即期的公共项目服务。

3、建设效率提高。在PFI模式下，通过引入私营企业，将市场中的竞争机制引入基础设施建设，能极大地提高建设效率。可以充分利用私营企业的管理、技术和知识优势，节约建设成本，提高效率和降低产出成本，使社会资源的配置更优化。同时，由于PFI风险分担与利益驱动，有利于引进先进技术与管理经验，提高了生产效率和服务质量，真正把基础设施建设推向市场。

4、转移项目风险。PFI的最大优点是对风险的有效分担。在PFI模式下，项目进行过程中各环节所产生的一系列风险，有相当大的一部分，如经济风险、建设和运营风险，转移给了私人企业，同时私人企业还要承担部分法律政策风险、社会风险，这在很大程度上降低公共部门的投资风险。而在BOT中政府部门要承担设计风险，而且经常约定最低投资回报率，一般需要政府对最低收益等做出实质性担保。

三、温岭市引入PFI融资新模式的几点思考

（一）温岭市引入PFI融资新模式的必要性和可行性分析

1、政府投资规模与财政资金供应相对不足的矛盾为PFI在温岭市的应用提供了广阔的天地。近年来，温岭市在加快了城市化进程，加大了对城市基础设施和公共设施的投入，由此引起的财政资金供需矛盾日益突出，虽然采用BOT、BT等模式进行融资，但仍不能满足社会经济对基础设施的需求，这就为PFI模式的引进提供了广阔的空间。另外，政府投资的低效率、高成本，甚至严重的腐败问题也亟需政府转变观念，引入民营企业投资建设公共项目，有利于解决这些政府投资带来的顽疾。如英国的PFI 项目取得了显著的成效：89%的项目按时完成，没有任何一个项目使政府的建设成本超支；而在引入PFI项目之前，有统计数据表明， 70%的项目不能按时完成，73%的项目超出预算。

2、发达的民营经济为温岭市引入PFI融资新模式提供了充足的资金保证。经过30多年的改革开放，温岭市的民营经济得到了快速的发展，民间形成巨额的闲置资金。同时，温岭市的民营经济具有很顽强的生命力，他们极善于寻找生存空间，捕捉市场机会，公共项目投资对他们来说，不失为一个风险小收益稳定的投资渠道。另外，一部分民营企业长期以来一直从事工程建设，佣有优秀的工程技术人才和先进的工程管理经验，他们完全有能力投入到公共项目的投资中去。

3、BOT及BT的实施为温岭市引入PFI融资新模式积极了大量的融资管理经验。为适应社会经济发展的需要，温岭市在较早时期就提出了民资建城的发展思路，并且也一直按照这样的思路实践着。尤其是近几年，随着城市不断拓展和国家金融政策的不断调整，BOT、BT模式在温岭市越来越多的单位、越来越多的项目中使用，逐步形成了一套比较完善的招投标和合同管理系统。这就为温岭市进一步拓展公共项目融资模式积累了宝贵的理论和实践经验。另外，温岭市去年实施的公交系统“政府购买服务”的模式，其实就是一种PFI模式，这就为温岭市探索PFI模式提供了一个范本。

 （二) PFI 融资模式的项目领域及类型选择

由于PFI模式不仅可以应用于经营收益性的城市基础设施和公共设施，还可以用于非营利性的城市基础设施和公共设施，因此，引进了PFI融资模式，就拓宽了温岭市民资建城的领域，按照英国、日本等应用PFI较早且运用比较普遍的国家的经验，在温岭市以下项目可引入PFI融资模式，如交通运输领域的高速公路、一级公路等项目，市政管理领域中的市政道路、环卫保洁等项目，社会保障领域的医疗服务、护理设施、养老设施等项目，教育文化领域的学校、美术馆、博物馆、图书馆等项目，及其他方面包括自来水供应、污水处理、看守所、垃圾处理等项目。

按照国外的经验，针对不同性质的公共产品和服务，应该选择不同的PFI类型:

1、向公共部门提供服务型，即公共部门向私营企业购入指定的服务。私营企业则结成企业联合体，进行项目的设计、建设、资金筹措和运营，通过向公告部门收取费用回收成本。主要可用于除高速公路以外的公路及市政道路建设、博物馆、图书图、公园等。

2、收取费用的自立型，即私营企业进行设施的设计、建设、资金筹措和运营，从利用方收取费用，以回收成本，公共部门仅参与项目的计划和认可。例如收费停车场、收费道路(主要是高速公路)等均适用这一类型。

3、合营企业型，即由公共部门和私营企业建立联合体，公共部门对项目的非经营部分(解决交通拥挤、地域再开发等) 给予一定的补助，项目的运营则由私营企业进行。如温岭市的城市公交系统、垃圾焚烧项目等。

（三）温岭市引入PFI融资新模式的难点分析

1、 对PFI研究不够，经验不足。由于我国对PFI的研究起步较晚，尚未形成一个完成的管理体系和法律体系，虽然有些城市已经开始零星采用这种模式，温岭市引入该融资模式还需要摸着石头过河。另外，由于温岭市政府投资项目大多采用直接投资方式，相关部门工程建设管理人才配备比较齐全，但对于合同管理方面的法律专家、资金融通方面的金融专家等是非常缺乏的。因此，要采用PFI融资新模式，对温岭市政府的专业人才的考验将是非常严竣的。

2、PFI操作难度大，一旦失败后果严重。PFI项目涉及的投资巨大，开发周期长，牵连领域广泛，不确定因素多，风险大而种类多，如:经济风险、法律风险、自然风险等，一旦项目失败，造成的损失不仅是经济上的，还可能面临严重的社会风险和环境风险，后果比较严重。

3、PFI这类新的管理方式仍存在很多争议。一是医院、急救中心这类非营利性公共卫生设施如被私人拥有并控制，公众如何才能得到优质的公共服务是一管理难题。二是民营主动融资方式可能造成融资成本过高。三是采用PFI方式的项目前期谈判、招标等交易过程复杂，无论交易的时间还是成本都将大幅增加。这些争议的存在需要政府认真研究，使出切实可行的解决方案。

4、公共产品与服务的定价难问题在PFI中将更加明显。一般来说，公共产品应当由公共部门来提供，公众无需付费。但对于一些准公共产品，为了平衡获益者与非获益者的负担，提高资源的使用效益，政府往往也采取类似于市场产品的供应方式，即按某种价格标准向消费者收费。但这种价格并不完全按照成本效益原则来确定的。引入了PFI以后，公共产品与服务的生产成本将由政府和受益者共同分担，对于这种准公共产品的定价因素将更加复杂，确定合理的价格将更加困难。

 （四）温岭市引入PFI模式的几点建议

1、应设立相应的机构专门负责PFI的操作。由于PFI模式的参与方较多，一般有政府、投资方、银行、保险公司、建设部门、设计单位甚至最终使用者等，主体的多样性造成了利益关系的复杂性和合同关系的交叉性。这就对项目管理者专业性提出了更高的要求。另外，由于PFI项目一般用于公共项目的建设，外部环境充满不确定性，外部环境的变化往往会导致需求的变化，这就决定了PFI项目合同难以一步到位地对服务要求作出准确定义，而要在项目的运营过程中通过双方不断地协商，及时调整和补充完善合同以应对外部环境的变化。这些情况的存在都对管理PFI的团队提出了很高的要求。只有成立相对稳定的专业管理团队，专门负责对PFI项目的研究和跟踪管理，才能适应PFI的管理需求，更好地发挥PFI的融资效应。

2、必须加强对合同的研究。私人投资的动力来自于对自身利益的驱使，政府关注的要点是工程质量合格、投资节约和交付及时，双方不同的利益诉求构成一组矛盾，而合同作为联系双方的纽带，约定了双方的权利责任，作用就是平衡和解决矛盾。因此，PFI是一种建立在信用基础上的授权合同。由于公共项目建设投资大、周期长，双方的权利和责任就要界定清楚；同时，责任就是成本所在，合同约定的义务界定了投资方成本的支出，对公共项目要达到的交付标准，解决的社会问题，如交通拥塞，环保要求，解决就业，对项目的投入需要投入的资产数额，投入的周期，及阶段性投入的大小，这些都牵涉到投资方的资金安排和成本核算，这些，必须在合同中作出明确的约定，否则就会影响项目的实施。所以，要使PFI项目能够顺利实施，必须加强对相关合同的研究，设置明确合理的合同条款。

3、必须加强对风险分摊的研究。PFI项目参与各方的风险分摊政策是决定项目成败的关键。在PFI项目中，各参与方的风险分配研究的目标在于科学地评价项目的各类风险，均衡项目各参与方的风险分担。项目的风险分配应遵循以下的原则：一是最佳控制原则，项目风险应分配给最有预见控制和承担能力的人，只有当双方各自控制自己最有能力控制的风险时，风险才能被适当地转移了，有利于更好地履行合同；二是风险过失原则，风险由谁的过失引起由谁承担，因此经营性风险应该由PFI公司主要承担，而对于政策及政府支付等风险则不应该由PFI公司承担；三是风险与机会并存原则，风险是基于对未来的一种不确定性，通常与机遇联系在一起，对风险的分配应该考虑到机遇，有利于调动风险承担者的积极性。只有明确了投资风险的分解方法和渠道，才能增强投资者的信心。

小结：引入PFI模式，是解决温岭市城市公共产品和服务需求增加和财政资金供给相对不足矛盾的新的尝试，但鉴于城市公共产品和服务需求的多样性，PFI合同关系的复杂性，PFI模式虽然为我们提供了融资的新方向，但要合理有效利用这种模式，最大限度地发挥民间资金投资城市公共项目的效益，并不是一件一蹴而就的事情。

（作者单位：温岭市财政局）